近年来，媒体报道中屡屡提及各种教育乱象，如科研经费不当使用、以权择校、教师“吃空饷”、农村教师短缺等等，引起社会广泛关注。
对于此类乱象，教育管理部门习惯于采用各种行政管理手段加以整治，“头痛医头，脚痛医脚”，却未能基于长远的制度设计考虑问题。当前的各种教育改革试点也只是从技术层面提出对问题的缓解方法，导致教育乱象不仅没有收敛，反而愈演愈烈。
建立基础性的制度架构，实现权利与义务的匹配，为利益相关者提供清晰的游戏规则，应是教育改革的起点。
合理界定大学科研成本
当前，中国大学受困于行政化和大学自主权不足的体制性问题，未能实现大学、大学教师、学生、委托机构之间权利与义务的匹配。就科研体制而言，应建立以下约束机制：
——应使大学具备独立天辰注册地位。
按照中国现行的大学会计制度，科研项目经费进入大学后，大学只能提取5%-15%的管理费，有些政府项目还动用行政权威，不允许大学收取任何行政管理费。
这样看似为政府节约了大量的科研经费，但实际上，只有人多了，产出才能多，大学于是不计算成本地扩大规模、增加编制、增加科研产出，获得各种“身份”以获得更多资源就成为大学普遍的诉求。政府负责教师的工资和福利，并没有节约。
——应强化与教师的聘用关系。
当前，科研项目不弥补大学的人员成本，大学只能对教师设置最低教学工作量、最低科研工作量，在这之外，教师时间用在哪里、教师的收入多少、大学为教师的科研提供的服务能否获得成本补偿，大学一概无法控制。大学变成了类似集贸市场的松散组织，大学教师就像个体工商户，除了上交一定的工作量和管理费，大学与教师之间的契约关系非常脆弱。
拥有各种头衔的“官员型学者”，可以占用大量资源从事科研，但却不用向大学交纳相关的使用费。于是，大学教师热衷于通过官位和权力去占用资源，在成本的“浑水”中，头衔和官位都获得了租金。
——应将学生奖学金体系和科研体系相捆绑。
现行的大学奖学金体系是通过学生管理系统这一“从上到下的条”进行的。奖学金和科研无关，教授招生也不必和明确的项目结合在一起。研究生培养和科研项目之间的关系很弱，大学的组织架构被拆解得支离破碎。
为此，有必要引入美国政府在资助大学承担科研任务时所采用的基础会计制度，亦即美国联邦预算办公室(OMB)的两个公告A-110和A-21（Circular A-110 & A-21）。其主要内容是：第一，统一科研委托行为，政府各个部门都必须严格遵守委托秩序。第二，明确科研的契约性质，政府各部门用大学的人，要付费，用大学的设施，也要补偿成本。第三，学生参与科研活动，其奖学金可以列支在研究成本中。
分三类界定学校的机构性质
2010年，中央政府在《纲要》中提到要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。营利性和非营利性民办学校分类管理，成为民办教育综合改革的突破口。
按照现行体制，民办学校属于民办非企业，因此在获得合理回报的同时，还享受国家对非营利机构的税收优惠政策。在不区分营利和非营利的情况下，民办学校能够在制度混沌的状态中同时享受市场和税收的双重优惠。
然而，这种优惠不是没有代价的。由于民办教育名义上的利益很大，而维护教育秩序的法律并不健全，因此，在过去20年间，民办教育机构产生了很多问题，严重影响了民办教育的社会信誉，也使得教育机构审批民办教育机构时，采取事实上的拖延态度。
在没有明文规定的情况下，民办教育的举办者和教育行政部门都没有稳定的预期，审批通过或者不通过，双方都在支付巨额的交易成本。从长远来看，厘清民办教育的秩序，对于民办教育事业的健康发展是有利的。
区分营利和非营利机构性质，有利于教育事业的健康发展。中国应该分三类界定学校的机构性质。
——公立教育机构，一切经费来自政府，同时也受到政府财政纪律和作为公共部门的严格管制，例如特殊儿童的全纳教育、流动人口子女教育、教育设施的开放，等等。
——营利性民办教育机构，可融资、可筹资、可分红，但需要在市场中生存，需要按照服务业企业的规则向政府交纳税收。其所提供的教育服务，只要符合社会主流价值，对学生没有危害，没有虚假宣传，就无须政府管控。
——非营利民办教育机构，是基于使命而存在的机构，可以向社会筹资、免交税，但不能有利润诉求。政府应通过特许状将这类机构的责任、义务、管理规范、组织治理等明确下来，赋予其探索教育、教学改革的使命。
总之，公立学校不能享有市场和公共部门的双重优势，民办教育机构也不能享有免税和分红双重优势。
分类界定教育机构属性，还可以为“名校”奠定发展基础。目前，随着国家公共财政的原则不断落实，“名校”受到的来自公共财政制度的约束，越来越明显。
如果推行公共财政，完全平等，就等于消除“名校”的成本基础，会让中国的基础教育体系变成许多欧洲国家那种严重的科层主义，低效、划一、不思改革。但如果继续保持“名校”现有的含混的财政基础，则政府将会面对合法性危机，不仅给工作人员以权谋私留下空间，也难脱社会公众对“以权择校”的指责。为此，有必要将部分“名校”转制为“非营利机构”。
建立教师岗位管理制度
当前，县镇教师吃空饷、农村教师短缺的问题严重，原因在于教师管理制度的弊端。学校属于事业单位，教师管理实行编制管理制度。无论教师是否在岗，在哪里工作，财政按照编制给付工资。当一个县为了解决农村教师的短缺，为农村学校聘任了教师后，这些教师就获得了教师编制。由于农村工作环境艰苦，对教师缺少吸引力，因此，许多教师取得编制后，便开始了调离农村的漫长道路。一旦教师调离成功，财政给付该农村老师的工资，也随着该教师从农村学校带入县镇学校，农村学校于是陷入新的教师短缺状态。
另一方面，在城市中，如果教师转行，从体制内去除该教师的编制需要一系列繁复的手续，同时，学校编制内有多少教师只有学校领导知晓，这就为教师吃空饷提供了可钻的空子，成为一些学校或教师个体以权谋私的手段。
为此，应建立教师岗位管理制度，即哪里有学生，哪里就有教师岗位。财政投入针对教学岗位，而不是用来养有编制身份的教师。教师身份仅仅是从事教学工作的资格。这一制度能够按照学校教育教学的实际需求设立岗位，以需求定岗位、以岗位定工资，无论教师如何流动，需要教师的地方始终设有相应岗位，不但可以解决农村教师短缺的问题；也能有效杜绝教师吃空饷的现象。财政拨款仅以岗位作为工资发放标准，一旦离岗或撤岗则停发工资，可以提高财政资金的使用效率。
作者为北京师范大学教育学部教授
平议
教育改革亟需顶层设计
2010年，《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》出台，确立了下一阶段教育改革的路线图。这份纲要将教育公平确立为基本国策，对于基础教育“以权择校”、高校“行政化趋向严重”等敏感问题均有所呼应。然而，推动教育改革所需要的制度变革重担，并非教育部门自身所能肩负。
在权力分散的现实状况下，教师聘任制度取决于中编办、人保部等相关部门负责的事业单位人事制度改革进程；教育成本会计准则的建立，有赖于财政部门统一建立、健全公共部门和非营利机构的会计准则；教育机构分类管理制度的完善，则取决于民政部门对非营利组织的分类标准确定。谁来协调、如何协调各部门推进各项制度建设，成为教育改革的瓶颈。
更重要的是，政府长期习惯于依靠行政力量，采用临时性措施解决问题，而非致力于制度建设。教育领域的行事规则往往不是国家颁布的正式制度，而是约定俗成的非正式制度，乃至临时性的文件和指令。加之公共财政的原则尚未有效落实，市场和公共部门的界限尚未有效设定，为特权和寻租提供了巨大的空间。
因此，教育改革亟需顶层设计，由中央政府纳入国家基本制度建设，最终使教育事业的发展建立在稳定的法律和规章基础上。
